黨的十八大提出，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。隨后，2013年12月，習近平總書記在改革開放后首次中央城鎮化會議中指出：“城鎮化是現代化的必由之路”，并表示“推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義”。這一重大論述科學判斷了我國城鎮化所處階段，指明了推進城鎮化的重要性，也為新型城鎮化道路指明了方向。

　　一、為什么說城鎮化是現代化的必由之路

　　中國堅持推進新型城鎮化，是既吸取西方國家城鎮化發展的教訓，學習借鑒成功模式，又將其與中國城鎮化發展現狀、實際相結合的重大戰略部署。

　　首先，西方國家經驗表明實現現代化必須注重城鎮化。現代化是一個由傳統社會向現代社會多層面、全方位轉變的過程。第一次現代化轉型由工業革命開啟，推動社會分工深化細化，為傳統農業轉型創造條件，使大部分發達經濟體從傳統鄉村社會轉向現代工業社會。二戰結束以來，隨著新技術革命的興起，社會形態逐漸從工業社會走向信息化、智能化社會，知識和創新取代工業成為城市發展的主要動力，信息化也反向滲透賦能工業化、城鎮化和農業現代化，驅動著現代化走向第二次轉型。由此可見，城鎮化在西方發達國家的兩次現代化轉型過程中發揮了不可或缺的作用。

　　其次，城鎮化也是中國式現代化的重要空間載體和平臺。與西方發達國家相比，我國現代化和城鎮化是世界歷史的全新類型。習近平總書記指出，“我國現代化同西方發達國家有很大不同。西方發達國家是一個‘串聯式’的發展過程，工業化、城鎮化、農業現代化、信息化順序發展，發展到目前水平用了二百多年時間。我們要后來居上，把‘失去的二百年’找回來，決定了我國發展必然是一個‘并聯式’的過程，工業化、信息化、城鎮化、農業現代化是疊加發展的”。這意味著我國的城鎮化要在兩次現代化轉型的疊加中進行，一方面，城鎮化是新型工業化和信息化發展的重要空間載體，為新型工業化提供充分的生產要素支持和原始創新，為信息化提供優秀人才集聚和技術場景應用場所；另一方面，城鎮化帶動農業現代化，推動農業產業化水平的提升和農業產業結構調整。

　　在科學判斷我國城鎮化所處階段的基礎上，我國逐步確立了以人為核心的新型城鎮化發展理念。不同于新型工業化、信息化、農業現代化更偏重于經濟現代化，新型城鎮化則更聚焦于解決“人”的現代化問題。以人為核心中的“人”至少包含三種含義：一是與“物”相對的“人”，即從“以物為本”到“以人為本”。傳統的城鎮化采用了以土地利用為核心的城市擴張開發模式，而新型城鎮化把關注點回歸到人的城鎮化上來。二是與“群體人”對應的“個體人”。人的主體性是現代性最基本的問題，人在城市發展中所具有的主體資格、能力、素養是實現現代化的重要標志。然而，我國過去以增長為核心的城鎮化更多將“人”視為服務于城市建設的“資源”，而非城市發展的目的，相對忽視了人的城市權利，而新型城鎮化呼吁讓城市個體享有平等的生存、發展和參與機會。三是與“部分人”對應的“每個人”。過去快速的城鎮化進程在一定程度上忽視了農民工、農民等相對弱勢群體的發展訴求，而新型城鎮化強調“惠及全民”，讓更多人共享城鎮化發展紅利。因此，人的現代化是新型城鎮化發展的最終目的，新型城鎮化是中國式現代化新道路的必然選擇。

　　二、黨的十八大以來新型城鎮化建設取得了哪些重大成就

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視推進新型城鎮化工作。隨著頂層設計逐步完善與地方積極探索，我國城鎮化水平和質量大幅提升，新型城鎮化取得重大歷史性成就。

　　農業轉移人口市民化進展順利。一是1億人落戶任務提前完成。戶籍制度改革不斷深入，各級城市放開放寬落戶限制，2021年末常住人口城鎮化率達64.72%。二是常住人口享有基本公共服務水平大幅提高。居住證制度全面建立，義務教育、住房保障、就業服務等逐步覆蓋常住人口，各類社保跨轉流程持續完善。三是市民化配套政策體系基本建立。“人地錢掛鉤”、農村“三權”維護和退出機制、城鄉土地制度改革等成效明顯。

　　以城市群為主體的城鎮化空間格局持續優化。一是城市群集聚發展要素作用不斷增強。目前，19個城市群承載了我國70%以上的人口，貢獻了超80%的GDP，多個跨省區城市群建立了一體化協商機制。二是都市圈內同城化水平顯著提升。2021年以來，國家發改委先后批復南京、福州、成都、長株潭、西安等五大都市圈發展規劃，各地積極探索基礎設施、產業發展、公共服務同城化發展機制。三是以縣城為重要載體的城鎮化建設成效初顯。縣城補短板強弱項工作扎實推進，如浙江省龍港市探索“大部制、扁平化、低成本、高效率”的新型設市模式，實現撤鎮設市。

　　城市發展質量顯著提高。一是城市綜合承載能力持續提升。2021年，城市公共供水普及率和污水處理率均超過97%，城市軌道交通運營里程超過7000公里，新開工改造城鎮老舊小區5.56萬個。二是綠色、韌性等新型城市建設取得明顯成效。建成區綠地面積較2012年增加近50%，省、市、縣三級疾控中心建設穩步推進。三是城市精細化、智慧化治理水平不斷提升。創新基層治理模式，街道（鄉鎮）社會工作站超過1.5萬個，數字化賦能政務服務改革和政府職能轉變取得突出成效。

　　城鄉融合發展步伐加快。一是城鄉體制機制改革邁出堅實一步。城鄉融合發展體制機制和政策體系頂層設計完成，11個國家城鄉融合發展試驗區的基層探索有序開展。二是城鄉基本公共服務普惠性增強。城鄉統一的義務教育經費保障機制、基本社會保障制度基本建立，國家基本公共服務標準正式出臺。三是城鄉基礎設施一體化趨勢明顯。農村水、電、路、網等基礎設施水平全面提升，城鄉基礎設施統籌規劃機制逐步完善。

　　三、新時期應該怎樣更好地推進以人為核心的新型城鎮化

　　我國的新型城鎮化建設依然存在不少問題。一是對“以人為核心”存在一定程度的認知偏誤。盡管“重物輕人”的城鎮化思維得以糾正，但當前城鎮化的主要關注點僅停留在人口城鎮化層面，人的主體性尚未完全覺醒，距離人的現代化存在較大差距。二是解決城鎮化發展不平衡的問題依然艱巨。城市群、都市圈一體化水平不高，中心城市對周邊中小城鎮帶動不足。縣城承載力不足，特大鎮“小馬拉大車”問題突出，特色小鎮發展尚不規范。三是城市品質和城市治理能力有待提高。新冠肺炎疫情暴露了我國“大城市病”問題依舊嚴峻，基層政府治理能力亟待提升，多元共治的治理格局尚未形成，數字化治理未能形成有效支撐。

　　站在全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的嶄新起點，推進以人為核心的新型城鎮化具有更為重要的意義。未來十年，要想建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，應從以下方面著手。

　　以共同富裕為目標，保障全體居民公平共享城市現代化成果。從現代化的本質看，“中國式現代化新道路”是推動全體人民走向共同富裕的現代化。一是保障“新市民”充分享有城市基本公共服務的權利。按照“實際管理服務人口”規模提供基本公共服務，重點解決好隨遷子女教育問題和住房保障問題，并根據預測的未來人口規模“超前規劃”。二是促進“新市民”以“主人翁”姿態全面融入城市。探索建立以“居住證+積分”為核心的公共服務梯度供給制度，積分可根據“新市民”參加志愿者服務等指標設定，對有突出貢獻的“新市民”給予醫療、教育、住房等優惠政策，并授予獎勵榮譽。完善職業技能培訓體系，提升“新市民”就業技能。鼓勵“新市民”參與社區治理和加入社會組織，表達其合理訴求，使其在城市中全面而自由發展。三是加快推進城鎮化帶動農業農村現代化。以完善產權制度和要素市場化配置為重點，深化農村土地制度改革，促進人才、資金、技術等要素向鄉村流動。建立普惠共享的公共服務供給機制，逐步實現城鄉基本公共服務標準統一、品質趨同。發展現代化鄉村經濟，探索生態產品價值實現機制，持續提高農民收入。

　　以中心城市和縣城為重點，促進大中小城市協調發展。多中心多層級多節點的網絡化城鎮體系是現代化的空間載體。一是強化城市群和都市圈的主要平臺作用。以促進各類要素在省域間、城市間自由流動為重點，建立一體化發展協同機制。推動城市群、都市圈內部基礎設施、產業發展、公共服務、環境治理等協調聯動，避免重復建設。二是發揮中心城市的輻射帶動作用。推行定點幫扶，有條件的城市可采用科創飛地模式，借中心城市的人才實現產業躍遷式發展。三是分類推進縣城城鎮化建設。處于中心城市周邊的“衛星縣城”應主動融入城市群和都市圈發展格局，承接中心城市的產業和人口疏解，與中心城市公共服務共建共享；不在中心城市輻射范圍但自身產業基礎較好的“節點縣城”應注重產業和公共服務補短板強弱項，加強與周邊區縣協作，在市場機制作用下探索“小都市區”發展模式。不具有區位和產業優勢的一般縣城可借助自身比較優勢與大城市合作，通過“飛地經濟”等模式為本地農業轉移人口和返鄉農民工提供就業崗位。

　　以高質量發展為導向，推動城市可持續發展和治理現代化。城市功能品質的提升是現代化導向下城鎮化發展的動力。一是重視和落實新型城市建設理念。這包括：優先提升預防和應對疫情、洪澇等重大突發公共事項的能力、全面實施城市更新和老舊小區改造，保障人的生命和財產安全，建設韌性城市；為居民營造以人為尺度的“三生融合”城市空間，即推進“生產、生活、生態”融合，建設宜居城市；優化創新創業環境，積極培育“創意階層”，面向居民的消費升級打造新業態，形成生產、流通、分配、消費的良性循環，建設活力城市；加強歷史文化傳承保護，注重城市個性化發展，建設人文城市。二是加速破解“大城市病”問題。超大特大城市需要根據城市綜合承載力，合理控制城市規模和人口密度，疏解非核心功能，走精明收縮、高質量集約發展道路。三是完善城市治理體系。堅持人民城市人民建、人民管，推動城市治理重心向基層下沉，鼓勵社會主體參與城市治理，運用數字化手段賦能政務服務和社會治理，不斷提升城市科學化、精細化、智慧化管理水平。

（作者張蔚文 系浙江大學公共管理學院副院長、浙江大學中國新型城鎮化研究院副院長）

原標題：城鎮化是現代化的必由之路
責任編輯：李澍
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