隨著城市化的快速推進，城市在國家發(fā)展和治理中的作用不斷突出，已經成為國家治理現代化的主戰(zhàn)場。截至2023年，我國的城市化率已經超過66%，全國城市數量694個，其中常住人口超過500萬的城市29個，超過1000萬的城市11個，建成區(qū)面積62038平方公里，城市GDP占比大約83%，社會消費貢獻率76.5%。更重要的是，不同層級的城市，也是一定區(qū)域內的經濟政治社會文化中心，匯集了各種治理關系，發(fā)揮著發(fā)展和治理樞紐的作用。正如習近平總書記所說，城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心。城市發(fā)展帶動了整個經濟社會發(fā)展，城市建設成為現代化建設的重要引擎。

　　全面認識新時代城市及其治理的特點

　　要更充分地發(fā)揮城市的發(fā)展和治理作用，就要全面認識新時代城市及其治理的特點：

　　第一，城市是包括人口在內的各類資源的集聚地、現代生產生活集中展開的場所。馬克思、恩格斯在《德意志意識形態(tài)》中說，“城市本身表明了人口、生產工具、資本、享樂和需求的集中”。在新時代，城市不僅是生產生活的密集地，也是制度、組織的密集地；城市不僅是人口的聚居、建筑的叢集，更是生命體、有機體；城市不僅提供著實現高品質生活的場所，更存在著不安全不確定性連鎖反應的可能。因此，城市治理既要處理好各種關系，更要優(yōu)先考慮安全、穩(wěn)定和良好的秩序。

　　第二，包括人口在內的各類資源要素是高度流動的，許多活動具有高度自主性。要素的大范圍快速流動，大量自主活動的發(fā)生，跨越了城市的邊界、國家的邊界，由此也對基于屬地管轄原則形成的國家治理體系及其運行產生沖擊。面對這些變化，邊界明確、“各管一段”的屬地化管理、部門分工管理顯得力不從心，會經常出現脫節(jié)、遺漏、推諉、逃避等諸多治理問題，治理碎片化更為突出。

　　第三，城市化是公共空間的重建與私人空間擴展同步進行的過程。隨著住房市場化和單位體制的削弱，特別是公民權利意識的增強和網絡社會的快速成型，私人空間不僅在物質上，而且在觀念上都得到了極大的拓展。這也是個體權利強化的過程。樓宇居住方式帶來了空間的縱向發(fā)展和自我封閉化，圍繞物質空間所有權，虛擬空間的管控產生了各種形式的矛盾和沖突，公共權威在公私邊界劃分、私人空間管制、新公共空間建構等方面面臨新的挑戰(zhàn)和要求。

　　第四，虛擬空間成為城市治理的新領域。隨著互聯網在生產生活中的廣泛使用，人們的交往方式被深刻改變，新的組織方式也因此催生。一方面，在虛擬空間中，人們的觀點、情感、價值觀和思想能夠更加便捷地交流。更重要的是，虛擬空間的多元化不斷催生出無數相互獨立的議題和身份空間，這不僅將現實中的社會關系映射到虛擬世界，也加劇了社會關系的極化。同時，虛擬空間正在形成其獨特的概念、術語和敘事方式，基于這些方式展開的集體行動呈現出匿名化、擴散性和娛樂化的趨勢。這些變化對傳統(tǒng)的宏大政治敘事、儀式化政治行為以及物質化治理手段構成了嚴峻的挑戰(zhàn)。

　　第五，城市規(guī)模的擴大，城市群、城市帶的發(fā)展，對城市治理能力，尤其是跨轄區(qū)治理能力提出新的挑戰(zhàn)。這個挑戰(zhàn)的最大特點是拉大了治理空間尺度與轄區(qū)化的治理資源配置之間的矛盾。盡管當前交通設施、通訊技術的發(fā)展有助于公共權威影響力的拓展，但是受限于治理資源配置轄區(qū)化，由于治理人員的數量和能力有限，基層權威難以有效應對更廣泛空間范圍內日益復雜的關系和具體問題。更具挑戰(zhàn)性的是，治理空間單位尺度的擴大，對各類公共物品提供提出了更高的質量要求。

　　發(fā)揮城市作為國家治理現代化主戰(zhàn)場作用

　　習近平總書記指出，“城市管理搞得好，社會才能穩(wěn)定、經濟才能發(fā)展。一流城市要有一流治理。”要發(fā)揮城市作為國家治理現代化主戰(zhàn)場作用，應該堅持以下原則：

　　第一，要準確全面認識和把握城市化規(guī)律，不僅要將中國的城市化置于世界城市化歷史進程中加以對照比較，更要將其置于正在推進的中國式現代化進程中統(tǒng)籌考慮。就前者而言，中國的城市化是人類歷史上迄今規(guī)模最大、速度最快的城市化進程。雖然作為后發(fā)城市化國家，可以參考借鑒其他國家，尤其是先發(fā)國家的經驗，但是無法完全照搬，必須走出自己的一條新路，才能處理好城市化與人口老齡化、新型工業(yè)化、社會信息化、經濟全球化交錯互動的復雜關系，才能在世界百年未有之大變局中，通過提高城市韌性，釋放城市活力，發(fā)揮城市綜合影響力，應對各種不確定性的迭代。就后者而言，城市化是中國式現代化進程的重要內容，受后者的性質、原則、宗旨、目的所規(guī)定。黨的二十大報告總結了中國式現代化的基本特征：黨的領導、人口規(guī)模巨大、全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相協(xié)調、人與自然和諧共生、走和平發(fā)展道路。這些特征，不僅適用于中國的城市化進程，更對城市工作提出了更高的要求。

　　第二，要始終堅持把處理好城鄉(xiāng)關系作為中國式現代化的重要任務。中國之所以提出新型城鎮(zhèn)化，強調其“新”，根本原因在于追求的是人的城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。習近平總書記多次強調城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略意義，“我們一開始就沒有提城市化，而是提城鎮(zhèn)化，目的就是促進城鄉(xiāng)融合。”只有城市現代化而沒有農村現代化的國家現代化，最終將陷入“中等收入陷阱”。

　　第三，要始終堅持“人民是城市化和城市工作的核心”這一重要理念。現代化的本質是人的現代化，城市化的核心是人的城市化，尤其是農業(yè)轉移人口市民化。習近平總書記指出，“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意、生活方便不方便，是重要評判標準。”城市化不僅要有高樓大廈、四通八達的交通，更要有方便可及的生活設施，有看不見但可靠安全的“良心工程”，看得見山水、留得住鄉(xiāng)愁的環(huán)境。要始終重視發(fā)揮人民的主體性和積極性，把全過程人民民主融入城市治理現代化過程，構建起人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享的城市治理共同體。

　　第四，要始終堅持黨對城市工作的全面領導，確保城市工作的系統(tǒng)性和整體性。在上個世紀40年代，黨準備實現工作重心向城市轉移時，就清楚地認識到城市工作不同于農村工作，要發(fā)揮集中領導的優(yōu)勢。隨著城市規(guī)模的擴大，參與主體的增加，各類交往活動的多樣化，城市工作的復雜性聯動性就更為突出。城市工作的復雜化、連鎖性，決定了城市工作必須實現系統(tǒng)性、整體性，這為黨發(fā)揮把方向、謀大局、定政策、促協(xié)調的領導優(yōu)勢提供了條件和更高的要求。在城市化過程中，各級黨委和政府要始終堅持全心全意為人民服務，將“人民城市人民建、人民城市為人民”作為城市工作的出發(fā)點和落腳點。

　　第五，要堅持從空間角度推進城市化和城市工作的思路。空間思路是對囿于行政層級、城鄉(xiāng)區(qū)隔、國內國際分離而形成的孤立地、單維度認識城市的突破。在城市化與工業(yè)化、市場化、信息化、經濟全球化的交疊互促過程中，城市作為戰(zhàn)略空間的地位和作用更為清晰，城市化作為重構空間的行為更加主動自覺。要把握好城市內部的生產空間、生活空間、生態(tài)空間的聯系，并予以合理配置。發(fā)揮城市規(guī)劃的基礎性作用，實事求是地確定不同城市的定位。盡管城市化是一個空間重構過程，但是要遵循城市群形成和發(fā)展的規(guī)律、城市內部空間布局的規(guī)律，發(fā)揮好政府、市場、歷史文化等多種力量的作用，不能簡單靠行政命令或長官意志對不同規(guī)模不同類型城市進行人為“捏造”。

　　第六，要堅持以系統(tǒng)思維推進城市治理。城市是制度集中、組織密集的場域，既是集中體現制度體系是否系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的平臺，也是生動展示系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理如何發(fā)生的窗口。在城市治理中，要堅決摒棄長期存在的“重建設、輕治理，重速度、輕質量，重眼前、輕長遠，重發(fā)展、輕保護，重地上、輕地下，重新城、輕老城”的錯誤認識和工作排序。更加注重及時充分運用現代化科技手段，讓城市更聰明一些、更智慧一些。

　　第七，要堅持發(fā)揮城市在豐富和創(chuàng)造人類文明新形態(tài)中的作用。城市是現代文明的窗口，文化是城市的靈魂。延續(xù)城市文脈，是城市經濟發(fā)展的新增長點，是社會文明進步和國家軟實力提升的重要環(huán)節(jié)，是使歷史和當代相得益彰的過程。我國城市發(fā)展已經進入新階段，要激發(fā)城市活力，發(fā)揮城市在孕育科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)意、培養(yǎng)文明素質、創(chuàng)新精神方面的作用。在城市建設中，要更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感，要結合歷史傳承、區(qū)域文化、時代要求，在城市建設中留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風格等“基因”，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。

（作者楊雪冬 系清華大學政治學系主任)

原標題：充分發(fā)揮城市發(fā)展和治理樞紐的作用
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